Gobernabilidad democrática de las áreas metropolitanas. Experiencias y lecciones internacionales pa
El cuarto texto del libro Gobernar la metrópolis, “Gobernabilidad democrática de las áreas metropolitanas. Experiencias y lecciones internacionales para las ciudades latinoamericanas”
fue escrito por Christian Lefèvre, profesor del Institut Français d’Urbanisme, Universidad de París VIII.
Como expresa el título, el trabajo recorre diferentes experiencias de Europa, América del Norte y del Sur con el fin de reconocer y diferenciar modelos de organización urbana subnacional para generar pautas específicas para su construcción.
La necesidad de creación de gobiernos metropolitanos está atribuida a motivos económicos, sociales, funcionales, políticos y también ambientales. Para mencionar algunos: Los económicas están vinculados a generar economías de escala y capacidad organizativa para fomentar la competitividad económica que supere la fragmentación política. Los sociales están vinculados a generar lazos solidarios entre municipios y difuminar los límites jurisdiccionales para evitar fragmentación social propia de estados federales.
El texto está organizado en cuatro partes, la primera, Modelos de Organización Metropolitana señala que los modelos pueden ser dos: los que se construyen a partir de una institución o los que se generan a partir de la cooperación de diferentes organismos.
Para ejemplificarlos, Lefèvre elige tres organismos que fueron fuertes (El Greater London Council, La Comunidad Autónoma de Madrid y el Distrito Metropolitano de Quito) y tres débiles The Verband Region Stuttgart, The Greater London Authority y el Distrito Metropolitano de Portland)
Los fuertes coinciden en lo siguiente: poseen recaudación fiscal propia y financiación del estado, se apropiaron de tareas de relevancia con una dotación de personal adecuada y mecanismos de construcción de identidad mediante actividades específicas y/o votación democrática.
Las débiles no tienen, en general, apoyo político ni recurso fiscal propio, ni votación directa, lo que no permite ni generar identidad ni legitimidad entre los ciudadanos.
Por otro lado, los generados a partir de la cooperación voluntaria u obligatoria del área metropolitana pueden constituirse a partir de autoridades conjuntas con sentido metropolitano sin ser administrados por juntas elegidas en forma directa. Un buen ejemplo de estas son las communautés d’agglomération francesas que tienen funciones muy significativas como el transporte público, vivienda social, planificación, desarrollo económico, etc.; otro tipo de cooperación es la de las autoridades conjuntas intermunicipales “inframetropolitanas”. Infra debido a que corresponde a una porción del área metropolitana, como la región ABC de São Paulo. La última presentada como de cooperación son las autoridades conjuntas intermunicipales “monosectoriales”, es decir que su enfoque tiene un solo propósito dentro de la complejidad metropolitana. Un ejemplo de estas autoridades son las federaciones de tránsito alemanas que tienen a su cargo la planificación y gestión del transporte público en área urbana.
Existen también modos de gobernabilidad no institucionales y están diferenciados dos maneras de llevarlo a cabo; una mediante la coordinación de estructuras existentes y otra mediante acuerdos formalizados. La primera puede ser a través de asociaciones público-privadas que arman y coordinan planes estratégicos. Los acuerdos formalizados se hacen para contribuir a la cooperación de actores y políticas para un propósito u objetivo específico.
La falta de reproducción o consolidación de gobiernos metropolitanos se debe, según el autor, a cuatro puntos: cuando es impuesto de manera rígida sin una estructura generada ad-hoc a partir de la dinámica propia de la metrópolis; cuando los ordenamientos son ambiguos: falta de autonomía, falta de recursos, falta de competencias, cuando hay inadecuación del territorio entre lo jurisdiccional y funcional y, por último, y de manera bastante generalizada, la fuerza política y jurídica de las municipalidades que, frente a nuevas estructuras de gobierno, tienen a su favor años de legitimidad.
Para franquear la cuestión de la legitimidad, el texto presenta su construcción en tres ejes: político, funcional y social.
- Político: Otorgar a los acuerdos metropolitanos igual status constitucional que los ya existentes. Reducir el poder de la ciudad central, por ejemplo, Holanda e Italia desmantelaron las capitales y la recompusieron en distintas “municipalidades metropolitanas”. Generar instrumentos para el acercamiento entre el gobierno metropolitano y el ciudadano y la democratización del gobierno metropolitano mediante la elección de las autoridades mediante el voto ciudadano.
- Funcional: Es el poder de gestión que tienen estos gobiernos para proponer y llevar a cabo sus políticas. Para esto, Lefèvre explica con dos casos: las ciudades italianas usaron políticas públicas para legitimar los acuerdos italianos y el caso francés de creación de gobernabilidad a través de proyectos y acuerdos territoriales.
- Social: Construir el sentido de pertenencia y capacidad de actuación por parte de la ciudadanía.
Lefèvre agrega, para la construcción de gobernabilidad metropolitana, tres puntos que son específicos de este tipo de gobierno: Los procedimientos, es decir, la necesidad de estructurar los procesos, darle sentido y generar consenso como también programar y proyectar participantes, tiempos, etapas. El liderazgo, que puede radicar en una persona, grupo o agente colectivo, que sea capaz de representar el interés general del área y disponga de los recursos para llevar las metas a cabo. Y tercero, el apoyo del estado, como productor de leyes y reglamentaciones que promuevan la gobernabilidad metropolitana, como mediador para facilitar cooperación y negociación entre partes y como restructurador de los territorios de referencia para poder dar nuevas respuestas a partir del gobierno metropolitano frente a los problemas locales de la organización territorial tradicional preexistente.
Finalmente, se abordan las lecciones para los gobiernos metropolitanos en Latinoamérica. Para esto, Lefèvre, suma algunas características preponderantes de la región que hacen que las experiencias presentadas en la lectura no puedan ser trasladadas directamente a los gobiernos metropolitanos latinoamericanos. En general, el estado es centralista a pesar de estar viviendo procesos de descentralización, hay escasas políticas participativas, mucha corrupción y grandes proporciones de población fuera de los sectores formales.
Las recomendaciones de Lefèvre están dirigidas a la cuestión de la identidad, la responsabilidad y la legitimidad. Para la identidad sugiere la generación de foros entre la población y las partes directamente interesadas. Para la responsabilidad propone ejercerla mediante la rendición de cuentas de las tareas del gobierno a partir de organismos como las auditorias y para la legitimidad considera que debe alcanzarse en la dimensión política y funcional y las medidas a tomar dependerán del tipo gobierno preexistente donde piensa implantarse, es decir, que puede ser desde la creación de acuerdo de gobernabilidad metropolitana hasta la generación de elecciones directas dentro del gobierno metropolitano existente y la creación de vínculos estructurales entre los ordenamientos en el ámbito metropolitano y el ámbito local (esto puede darse en Quito, Caracas y Bogotá).-
El autor concluye que estos gobiernos tendrán éxito si logran presentar a la metrópoli como un nuevo lugar de regulación social capaces de cumplir una función de gobierno en ese contexto y construir una cultura de gobierno metropolitano para que la sociedad apoye este tipo de estructura y logre perdurar en el tiempo.
